ВВЕРХ

ГТС: уйти от спорных трактовок 



Федеральный закон от 03.07.2016 № 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» породил немало споров в профессиональном сообществе. О некоторых неоднозначных моментах читателям «Берг-Коллегии» рассказывает начальник отдела безопасности гидротехнических сооружений (ГТС) Северо-Западного управления Ростехнадзора Валерий Васильевич БЕГЕЗА.

 


-  Сразу необходимо отметить, что большинство законодательных изменений в сфере технологической безопасности происходит в рамках государственной реформы федеральных надзорных органов. Правительством РФ разработан план мероприятий по оптимизации нашей деятельности, и делается это на основе внедрения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля. 

Произошедшие изменения напрямую коснулись деятельности Ростехнадзора, в том числе и в сфере безопасности гидротехнических сооружений. Организация плановых проверок теперь производится с учетом класса гидротехнических сооружений. Установлена и периодичность проверок. Необходимость декларирования объектов теперь также непосредственно зависит от их класса. Тут следует напомнить, что полномочия Росводресурсов по государственной регистрации и учёту гидротехнических сооружений, а также по ведению Российского регистра ГТС некоторое время назад были переданы Ростехнадзору. Это логично, поскольку мы обладаем всей необходимой информацией о сооружениях и проверяем полноту и достоверность этих сведений.

Однако названные изменения, к сожалению, могут иметь различное трактование – всё зависит от заинтересованности той или иной стороны. К примеру, из текста закона № 255-ФЗ можно сделать не всегда правильный вывод о том, что гидротехнические сооружения IV класса, находящиеся в эксплуатации, декларированию не подлежат. Таким образом, плановые проверки в их отношении не проводятся. Случается, что заинтересованные лица вырывают фразу из контекста и даже, не считая нужным прислушаться к нашим разъяснениям, обращаются в суд.  В ноябре 2013 года было принято постановление Правительства РФ № 986 «О классификации гидротехнических сооружений». Документ гласит, что класс гидротехнических сооружений устанавливается по определенным критериям. Но там не указано, что ГТС классифицируются по признакам опасности. Ведь есть некоторая разница между классом ГТС на момент проектирования и классом сооружения в процессе эксплуатации. Критерии классификации по Постановлению практически полностью соответствуют СНиПу, но есть незначительные отличия. После выхода постановления № 986 Центральный аппарат Ростехнадзора поручил территориальным подразделениям провести классификацию ГТС. Мы занимаемся этим и сейчас – правда, для качественного выполнения этой работы желательно иметь в штате гидротехников с базовым образованием. 

Еще одно неоднозначное положение – о том, что основанием выдачи разрешения на эксплуатацию является внесение сведений в Российский регистр ГТС. Предположим, существует некая организация, которая в 2012 году разработала декларацию безопасности, после чего данный документ утвердили на три года и сведения о ГТС  внесли в регистр. Сейчас срок действия декларации закончился, а организация, эксплуатирующая гидротехнические сооружения, требует выдать разрешение на их эксплуатацию. Складывается конфликт, подобный истории с водительским удостоверением – я же на права сдал, так почему мои просроченные права не устраивают госавтоинспекцию?!.. То же самое и здесь – срок действия декларации закончился, и её по сути нет. Но организации, что называется, упираются – раз сведения внесены, то давайте нам разрешение на эксплуатацию. А если пройдет 20 лет, и они потребуют того же самого? А если сооружение давно разрушилось?.. Поэтому недействующая декларация безопасности является основанием для отказа в выдаче разрешения.

Случается, что камнем преткновения становится и понятие класса гидротехнических сооружений. Изначально существовали руководящие документы для проектных организаций – строительные нормы и правила. В настоящее время СНиПы трансформировались в своды правил. Если СНиПы – это документы, которые действовали только на этапе проектирования сооружения, то своды правил являются руководством как для стадии проектирования, так и эксплуатации. Фактически получается, что два разных вопроса свели воедино. На первый взгляд, может, и удобно, когда всё аккумулируется в одном документе, но на практике – такие объединения приводят к путанице. 

Вернемся к ФЗ-№255. Закон вышел 3 июля 2016 года, частично вступил в силу – 3 октября, а с 1 января 2017 года Федеральный закон «О внесении изменений в ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» действует в полном объеме. Однако не все его положения могут быть выполнены до 1 января 2019 года. 
С чем связана некорректная обоснованность этого срока? Сведения, не обновленные до дня вступления закона в силу, подлежат обязательному внесению в регистр и обновлению. Предположим, в 2016 году эксплуатирующая организация разработала декларацию безопасности ГТС, утвержденную на пять лет, т.е. до 2021 года. Она будет действительна до соответствующей даты этого года. Каким образом тогда обновить сведения до 1 января 2019 года, если сделать это возможно только после разработки и утверждения новой декларации, т.е. в 2021 году? Выходит, декларировать безопасность ГТС нужно до окончания срока действия декларации? Но это достаточно затратно и абсолютно необоснованно.
Описанная выше нестыковка приводит к необходимости принимать решения, которые могут отличаться друг от друга, в зависимости от того, кто их принимает. Важно, чтобы  специалисты из поднадзорных организаций на возникающие у них вопросы, независимо от места осуществления их деятельности, получали одинаковые ответы. Для правильного трактования неоднозначных законодательных положений во многом помогают образование и опыт, которые были приобретены мною во время работы в Политехническом университете. 
По существующим принципам создания любого объекта, в том числе и гидротехнического сооружения, его строительство следует вести строго по проекту. На этапе разработки проектной документации проводятся исследования, инженерные изыскания, собираются, анализируются топографические, гидрогеологические и др. данные. На основе собранной информации выполняются технико-экономические расчеты по разным вариантам компоновки и параметров объекта. Таким образом, рождается гидротехническое сооружение, которое по всем аспектам – социальным, политическим, технико-экономическим – имеет обоснованные характеристики. Например, нерационально возводить высокую плотину на водотоке, среднемноголетний сток которого характеризуется небольшим расходом воды. С другой стороны, небезопасно строить маленькую плотину на полноводной реке. Именно на этом этапе, на основе всей собранной информации по действующим строительным нормам и правилам, раз и навсегда (по крайней мере, до проведения реконструкции объекта) гидротехническому сооружению присваивается класс капитальности. Это серьезнейший процесс, и руководствоваться при этом одним лишь постановлением правительства совершенно неправильно. 
Но идет развитие территорий – к примеру, в нижнем бьефе строятся поселки, население растет, развивается транспортная инфраструктура. Таким образом, меняются условия эксплуатации ГТС, и в случае аварии может пострадать больше народу. Учитывая эти обстоятельства, логичным было бы создание документа, который отражал бы особенности текущих условий эксплуатации. Но этот документ не должен конфликтовать или подменять существующие нормативные акты. 

Это имеет принципиальное значение. Предположим, существует построенный объект с определенным классом капитальности. При его декларировании рассматриваются различные сценарии возможных аварий. Если авария способна привести к ущербу, то сооружение обязательно подлежит декларированию. Хочу подчеркнуть, что в изменениях речь идет о классе, который присваивается гидротехническому сооружению при внесении сведений о нем в Российский регистр ГТС, после утверждения декларации безопасности. Регистром присваивается один из четырех классов в соответствии с критериями классификации гидротехнических сооружений, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2013 № 986. В действующей редакции Постановления по одному из критериев класс ГТС присваивается в зависимости от последствий возможных гидродинамических аварий. Есть несколько ключевых признаков в этой классификации. Прежде всего, это количество постоянно проживающих людей, которые могут пострадать от аварии ГТС, число людей, условия жизнедеятельности которых могут быть нарушены, а также размер возможного материального ущерба. При ущербе до 100 миллионов рублей сооружение попадает в IV класс. Еще одно условие отнесения ГТС к IV классу состоит в том, что последствия аварии должны остаться в пределах одного хозяйствующего субъекта – фактически за «забором» пострадавшего предприятия. Если же авария распространится на территорию одного муниципального образования, то ГТС причисляется к III классу. Но дело в том, что в своде правил  характеристика территории распространения чрезвычайной ситуации, возникшей в результате аварии ГТС, для III и IV классов одинаковая. Естественно, ни одна гидростанция в четвертый класс не попадет, поскольку вероятные последствия аварии явно коснутся не только предприятия. В четвертом же остаются водохозяйственные комплексы. Так и получается, что четвертый класс установлен по проекту, но по критериям Постановления – третий. И это вполне обоснованно.
В зависимости от класса ГТС, присвоенного Регистром, в дальнейшем будет решаться вопрос – подлежит объект плановым проверкам или нет и устанавливаться периодичность этих проверок.

Теперь о том, что касается наших объектов. У Ростехнадзора есть перечни, которые ведутся сотрудниками управления. Мы их составляем и постоянно актуализируем. Процесс это непрерывный. В 2010 году, когда Служба вышла из структуры МПР России, в него входили и канавы, и дренажи, и безобидные мостики – их убрали сразу. После выхода Постановления Правительства РФ от 27 октября 2012 г. № 1108 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений» (с изменениями и дополнениями)» перечни подверглись дополнительным корректировкам по результатам расчетов вероятного вреда от аварии, которые выполнялись собственниками ГТС или организациями их эксплуатирующими. Если ущерб не предполагался, то сооружение выводилось из-под надзора на пятилетний срок. 
Казалось бы, с одной стороны, если нет ущерба, то можно не тратить силы на объект?.. Но при этом изначально плотина может быть двухметровая, а за пять лет вырасти на 20 метров. В этом случае ее снова необходимо будет проверять. В отношении четвертого класса мы проводим проверки по обращениям граждан по согласованию с прокуратурой. Согласие на такие проверки мы, как правило, получаем, если вероятная авария может привести к гибели людей. 

Изменения в законодательстве, конечно, добавили нам трудностей. Но при этом мы не забываем и о текущих делах – в частности, о подготовке к паводку.  В этом году в Петербурге паводок закончится, похоже, не успев начаться. В Ленинградской области также стихийных бедствий в связи с подъемом воды не ожидается. Традиционно с середины марта до первой декады апреля мы планируем выезд на объекты Северной столицы и Ленинградской области на предпаводковый осмотр, предупредительные письма во все заинтересованные организации уже разосланы.